縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，對促進新型城鎮化建設、優化區域經濟布局發揮著重要作用。習近平總書記在2025年中央城市工作會議上強調“要分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，統籌規劃建設城鄉基礎設施和公共服務體系，促進城鄉融合發展”，為當前和今后一個時期更加深入推進新型城鎮化提供了遵循和指南、明確了重點和方向。 

把縣域作為城鎮化建設的重要著力點

所謂縣域，通常是縣級市、縣以及自治縣這些區域及周邊城鎮的總稱。在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節。目前，縣域面積約占全國國土面積九成，人口約占全國總人口的一半，經濟總量約占全國的四成，縣域在國家經濟發展大局中占有舉足輕重的地位。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，可以看作是以整個縣域為空間單元，統籌縣城、鄉鎮和村莊建設，推動人口、產業、公共服務和基礎設施在縣域范圍內優化配置，在生產力不斷發展的基礎上讓人民群眾就地過上現代化生活。 

以縣城為重要載體，意味著既要關注縣城這個關鍵節點，又要統籌好縣、鄉、村整體空間建設。一方面，縣城是縣域城鎮化發展的“火車頭”，需發揮其對縣域經濟社會發展的輻射帶動和服務保障作用，把縣城建好建強。另一方面，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，落腳點在于提升“全域”的城鎮化水平，不能忽略中心鎮等鄉鎮建設，也不能忽視片區村、中心村等村莊在縣域空間體系中的關鍵作用，而應堅持全域統籌，將整個縣域建成滿足人民美好生活需要的現代空間。 

推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，關系我國城鎮化的質量和水平，對推進中國式現代化具有重要現實意義。一是有利于提升城鎮化的質量和效益。推動縣域人口就地就近城鎮化，既能讓廣大人民過上現代城市生活，又能避免鄉鎮“空心化”，有效解決“留守兒童”“空巢老人”等社會問題，是一種更具可行性、經濟社會綜合效益更高的城鎮化路徑。二是有力支撐城鄉融合發展。縣域位于“城”與“鄉”的交匯點，是承上啟下、溝通條塊、連接城鄉的關鍵紐帶，是統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興的主要抓手。推進縣城建設既有利于滿足農民到縣城就業安家的需求，又能輻射帶動鄉村發展和農業農村現代化，還有助于強化縣城與鄰近城市的協同聯動。三是推動實現人與自然和諧發展。相較而言，城市特別是大城市普遍人口聚集度高，是資源能源開發利用強度大、污染排放集中、生態環境問題集中的區域。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設是城鎮體系在國土空間上均衡發展的重要體現，有助于緩解“大城市病”，有效疏解城市資源環境的巨大承載壓力，讓人民群眾真正享有綠色低碳、美麗宜居、安全韌性的生活環境，促進人與自然和諧共生。 

立足功能定位分類引導縣城發展方向 

推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，關鍵是建好縣城，而建好縣城的前提是厘清其功能定位。

縱觀新中國成立以來的發展歷程，縣城功能定位隨著國家發展和城鎮化進程變化而不斷調整。新中國成立后，服務于優先發展重工業的戰略，縣城更多地發揮著統籌集聚農村資源支持城市工業化的作用。改革開放后，農村改革深入推進，鄉鎮企業蓬勃興起，縣城的經濟功能明顯增強，逐步發展成為縣域經濟的重要引擎。隨著城鎮化持續發展，大城市的虹吸效應日益明顯，縣城人口流失較為普遍，功能定位需要進一步明確。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視新型城鎮化工作，深入推進以人為本的新型城鎮化，縣城成為新型城鎮化的重要載體、城鄉融合的關鍵樞紐。總體來看，縣城功能逐漸由單一行政功能或經濟功能向多元綜合服務拓展，縣城進而發展成為城鄉融合發展的樞紐。當前，應全面提升縣城綜合承載能力，更好滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要。 

需要注意的是，不同縣城資源稟賦、發展階段、人口流動情況不一，應堅持因地制宜、分類施策，結合自身實際找準定位，充分發揮各地的區位、產業及生態優勢，走差異化、特色化的高質量發展之路。對于大城市周邊縣城，要主動融入鄰近大城市的發展，主動承接人口、產業、功能疏解轉移，發展成為與大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。對于農產品主產區縣城，應成為把農業建成現代化大產業的排頭兵，在保障糧食安全的基礎上，圍繞農業產業鏈條，做優做強農產品加工業和農業生產性服務業。對于重點生態功能區縣城，應立足保障國家生態安全的定位，在“綠”和“美”上下功夫，推動生態產業化和產業生態化。對于陸地邊境縣城，需以穩邊固邊、興邊富民為導向，加快完善基礎設施，發展特色邊貿和跨境產業，提升人口集聚能力和守邊固邊能力。 

建設現代化縣城促進城鄉融合發展 

推進以縣城為重要載體的城鎮化建設是一項復雜的系統工程，應統籌好生產、生活等需要，做強做優縣域產業，強化基礎設施和公共服務軟硬件支撐，完善相關體制機制提升治理效能，建設一批各具特色、富有活力、宜居宜業的現代化縣城，探索城鄉融合發展的現實路徑。 

其一，強化產業支撐，大力發展縣域經濟。產業是縣域發展的根基所在，產業興則縣域興。“十五五”規劃綱要明確提出，強化城鎮化潛力地區縣城產業支撐，吸納農業轉移人口就近就業安居和返鄉創業。產業發展不僅能夠增強縣域經濟實力，還能成為農業轉移人口進得來、留得住、過得好的重要依托。缺乏產業支撐的城鎮化，容易空有城之“形”而無市之“活”，難以實現產業發展、人口集聚與市場繁榮的良性互動。 

發展縣域產業，應充分發揮市場機制作用，優化縣域富民產業的空間布局，推動產業在縣城、集鎮和中心村自然梯度發展。主動融入大中城市產業鏈分工體系，有序承接核心城市的配套制造、中試驗證、倉儲物流等功能，對于資源豐富、勞動力充足的縣域，也可聚焦1個至2個優勢主導產業做深做透，形成“單品冠軍”。要看到，縣域經濟的核心競爭力更多來自資源稟賦、傳統技藝、區位條件等比較優勢的深度挖掘與精準轉化，應培育壯大特色優勢產業，重點發展優勢明顯、帶動能力強、就業容量大的產業。此外，還要著力優化營商環境，不搞“政策洼地”，打造創新和服務高地，依托各類開發區、產業集聚區、農民工返鄉創業園等，引導縣域產業集聚發展。在人才培養方面，應強化職業技能培訓，聚焦新職業新工種和緊缺崗位，增強職業培訓與市場需求的契合度，為縣城產業發展提供堅實的人力資源支撐。 

其二，統籌縣域基礎設施和公共服務建設。如果說基礎設施是縣域城鎮化的“硬骨架”，那么公共服務就是其“軟支撐”，前者的規模和效益影響著城鎮化的空間格局、基礎動力和承載能力，后者的質量和水平決定了城鎮化能否更好滿足人民日益增長的美好生活需要，也決定了縣域的吸引力和競爭力。 

不同于一般城市，縣域可以看作是新型城鎮化和鄉村振興兩大戰略的交匯空間，需統籌謀劃、一體推進基礎設施和公共服務體系建設，既重視縣城這一縣域人口主要流入地，也要關注仍將長期存在的中心鎮、片區、特色村等。應在充分評估鄉村人口變動趨勢和村莊格局演變的基礎上，統籌需要與可能、當下與未來，科學規劃空間布局和建設內容，全面提升建設效率。還要看到，當前我國縣城的基礎設施和公共服務的供給水平與中心城市仍有較大差距，部分交通設施、市政設施不足，優質教育、醫療資源較為稀缺。需加快補齊短板，既聚焦“缺什么補什么”精準發力，也注重以常住人口為依據確定建設內容和規模。基礎設施方面，持續完善交通、供水、排水防澇、能源、信息等基礎設施，推進老舊小區改造和老化管網更新，建設韌性縣城。公共服務方面，著力推進縣級醫院提標改造，推進義務教育學校擴容增位，發展普惠性養老托育服務，以數字技術提升縣城綜合服務能力，推行縣城運行一網統管、政務服務一網通辦、公共服務一網通享，因地制宜推動縣城基礎設施向鄉村延伸、公共服務向鄉村覆蓋。 

其三，優化體制機制，增強縣域治理效能。一些縣城統籌資源能力有限，制約著城鎮化建設的成效。“十五五”規劃綱要提出，適時調整擴大經濟規模大、人口增長快的縣級市和特大鎮經濟社會管理權限，穩妥推進人口小縣機構優化。這是提升地方政府治理效能、釋放縣域發展活力的關鍵舉措。 

具體而言，應當依據縣城發展實際分類調整管理權限。對于經濟總量大、人口較集聚、城鎮化水平較高的縣級市和特大鎮，可考慮適時擴大其在規劃建設、產業發展等方面的經濟社會管理權限，使行政權限與經濟體量、治理需求相匹配；對于人口規模持續減少的縣城，應穩妥推進機構優化，精簡行政層級，整合職能部門，將有限的行政資源集中到民生保障和公共服務供給上來。此外，還應進一步健全“人地錢”掛鉤機制，夯實縣域發展的制度保障。在“人”的方面，健全農業轉移人口市民化機制，全面落實取消縣城落戶限制政策，依法保障進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權。在“地”的方面，建立集約高效的建設用地利用機制，加強存量低效建設用地再開發，對于人口流出明顯的縣城可考慮將多余的建設用地進行復墾等高效利用。在“錢”的方面，重點支持吸納農業轉移人口落戶多的縣城，對符合條件的公益性項目可通過中央預算內投資和地方政府專項債券予以支持。建立多元可持續的投融資機制，引導社會資金參與縣城建設，實現縣城資源優化配置。 

作者系中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、農村發展研究所副所長

來源：《經濟日報》